英國碳預(yù)算對中國的啟示

　　《京都議定書》作為人類就氣候變化的第一次有效回應(yīng)，要求發(fā)達國家在共同但又區(qū)別原則基礎(chǔ)上做出強制性減排承諾，然而2005年京都議定書生效至今的履約進展說明，單靠國際條約和自己承諾不足以解決集體行動難題。

　　2008年英國正式制定《氣候變化法案》開始以法律應(yīng)對氣候變化，2009年3月經(jīng)王室批準(zhǔn)正式成為世界上第一個為減少溫室氣體排放建立起法律約束性的國家。在氣候變化法案中最關(guān)鍵的莫過于“碳預(yù)算”方案。作為《氣候變化法案》中的核心條款，碳預(yù)算第一階段將建立三個具有法律約束力執(zhí)行周期，每個執(zhí)行周期為五年，每五年為一個周期，分別是2008到2012、2013到2017、2018到2022，其中2018到2022年排放至少要比1990年減少34%；如果哥本哈根會議上達成全球氣候變化協(xié)議，將增加碳預(yù)算。

　　碳預(yù)算與現(xiàn)有減排體系相比有哪些不同？它的意義主要體現(xiàn)在哪些方面？對中國有什么啟示值得探究？

　　碳預(yù)算為何物？

　　碳預(yù)算是借用財政科學(xué)中預(yù)算的概念，表示在給定的一段時間內(nèi)允許排放到大氣中碳的數(shù)目，碳預(yù)算并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)的概念，聯(lián)合國開放計劃署《2007/2008人類發(fā)展報告》明確指出碳預(yù)算開啟于《京都議定書》策劃者們。從范圍上看碳預(yù)算有可以分為全球預(yù)算和國家預(yù)算，國際社會普遍認(rèn)為全球升溫2℃是人類能夠承受氣候變化的最高極限從而基本確定了人類能夠排放的最高上限，這是全球碳預(yù)算；而國際社會減少碳排放主要途徑是建立國際框架國家履約來實現(xiàn)，而國家履約過程一般又會設(shè)定預(yù)期年份和預(yù)期目標(biāo)，如2020年在1990年基礎(chǔ)上減排20%，2050年在1990年基礎(chǔ)上減排60%等等，這是國家預(yù)算。然而國家預(yù)算的設(shè)定并不代表在實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的過程中就能實現(xiàn)預(yù)期排放限額，一個時間點減排目標(biāo)的達成很可能在達成過程中出現(xiàn)超出自己預(yù)期的后果。

　　如上圖假設(shè)I+II代表著國家預(yù)算，向下傾斜的直線代表著實現(xiàn)國家預(yù)算的履約軌跡，然而減排一般不會直線下降，往往是某一時間點達成碳排放目標(biāo)后有一個微小的反彈，因此現(xiàn)實的排放限額只能是曲線下方的面積，所以碳減排以具體時間點目標(biāo)來設(shè)定可能并不能反映出事物的全貌，再加上碳在大氣的累積效應(yīng)，能夠表示承載力的碳預(yù)算優(yōu)勢凸顯。碳預(yù)算不僅要完成具體年份的減排目標(biāo)，如2020年在1990年基礎(chǔ)上減排20%的目標(biāo)，還關(guān)注在實現(xiàn)這個目標(biāo)背后所具備的潛在含義，如以GDP計算的碳強度的逐年下降，溫室氣體排放總量或快或慢的持續(xù)減少，碳預(yù)算還要求其目標(biāo)一旦設(shè)定那么減排的整個過程將持續(xù)受到關(guān)注，無論采取什么措施碳排放量都必須控制在預(yù)算范圍內(nèi)。碳預(yù)算概念本身也說明人類社會第一次把碳排放和國民經(jīng)濟運營聯(lián)系起來，使碳減排工作滲透到經(jīng)濟活動的每一個方面，并要求每一項重大決策都必須考慮碳的排放和吸收。

　　執(zhí)行與規(guī)模是關(guān)鍵

　　既然碳預(yù)算關(guān)注碳減排整個過程，也試圖比現(xiàn)有減排體系擁有更好的結(jié)果控制，那么碳預(yù)算就必然需要比現(xiàn)有減排體系擁有更為充足的政治意愿、更為完善的設(shè)置原則和更為堅定的執(zhí)行機構(gòu)，顯然《氣候變化法案》也做出了相應(yīng)安排。

　　《氣候變化法案》明確指出為確保碳預(yù)算長期正常運轉(zhuǎn)，政府首腦應(yīng)對碳預(yù)算負(fù)有直接政治責(zé)任，也就是說如果執(zhí)行周期碳排放超過了預(yù)算那么政府首腦將承擔(dān)法律責(zé)任；氣候變化法案還要求碳預(yù)算清晰具體，每個執(zhí)行周期詳細(xì)而確定，不得因為任何原因而擅自改動；在日常監(jiān)測和管理上，氣候法案還要求設(shè)立獨立的專門機構(gòu)（氣候變化委員會），政府提供使該機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的資金和技術(shù)；此外在執(zhí)行上碳預(yù)算應(yīng)盡量避免與歐盟排放權(quán)交易體系等現(xiàn)有減排體系重合，但在政策措施上卻又要盡量利用現(xiàn)有的體系和政策過程，爭取把它們有效整合進來。碳預(yù)算具體實施過程中還需切實考慮預(yù)算成本有效原則，即在諸多政策組合中盡量選擇成本最小化。總的說來碳預(yù)算要成功實施必須經(jīng)歷以下幾個步驟：評估和計算確立總預(yù)算；分解總預(yù)算至部門預(yù)算；為預(yù)算實施確定責(zé)任主體；對碳預(yù)算實施過程監(jiān)測和評估；超預(yù)算懲罰機制；預(yù)算系統(tǒng)的靈活性包括“借”未來預(yù)算的制度安排；排放權(quán)交易在總預(yù)算中的作用。

　　碳預(yù)算設(shè)置過程和執(zhí)行上的完備性說明了碳預(yù)算對溫室氣體減排目標(biāo)的嚴(yán)肅性，但仍然存在一個關(guān)鍵問題即碳預(yù)算規(guī)模，預(yù)算規(guī)模太大不可能實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化的目的，規(guī)模太小又可能成本巨大而難以實施，因此對碳預(yù)算規(guī)模評估顯得就尤為重要。評估不僅包括全國溫室氣體減排的經(jīng)濟技術(shù)潛力還包括碳預(yù)算應(yīng)該涵蓋的范圍。預(yù)算是對整個英國設(shè)置預(yù)算還是像歐盟排放權(quán)交易體系一樣只是對某些重點行業(yè)；預(yù)算能否對6種溫室氣體都做出要求，國際氣候機制目前尚無管制的航空和航運排放量能否包括進來等等；如果國內(nèi)減排經(jīng)濟代價過于昂貴那預(yù)算能否可以通過購買碳信用執(zhí)行。英國還基于到后京都談判的成功與否，明確提出了意向性預(yù)算和過渡性預(yù)算，也同時考慮到了后京都機制在國家減排承諾和排放權(quán)交易的可能性，因此碳預(yù)算并不鼓勵通過購買排放權(quán)尤其歐盟之外排放權(quán)來實現(xiàn)，更何況排放權(quán)購買還意味著碳泄露和環(huán)境目標(biāo)的沒有真正實現(xiàn)。

　　碳預(yù)算的“雙刃”效應(yīng)

　　碳預(yù)算在環(huán)境權(quán)可訴性上邁出了重要一步。政治領(lǐng)導(dǎo)人沒有完成碳預(yù)算那將可能面臨被起訴的風(fēng)險。確立了氣候是環(huán)境權(quán)的一種，而環(huán)境權(quán)又是人權(quán)的基本組成部分的法律觀念，這也意味著政府作為公民的委托人如果沒有起到應(yīng)盡的環(huán)境保護責(zé)任應(yīng)受到法律的問責(zé)。

　　碳預(yù)算設(shè)置過程和種種制度設(shè)計充分說明碳預(yù)算是目前人類應(yīng)對氣候變化最完善的制度創(chuàng)新。碳預(yù)算的任何實施步驟都需要企業(yè)、個體經(jīng)濟主體的相關(guān)行動，和現(xiàn)有減排體系一樣經(jīng)濟主體行動也需要成本，這種成本多大，在不在能力承受范圍內(nèi)需要及時有效的反饋，密切經(jīng)濟主體制度化參與渠道，毫不夸張的說碳預(yù)算在推動公眾參與的民主價值方面具有重要意義，而公眾參與的民主價值方面又將進一步推動碳預(yù)算實施。碳預(yù)算最初確立和實際執(zhí)行都少不了成本收益的分析，即實現(xiàn)預(yù)算成本多大，不同部門經(jīng)濟技術(shù)減排潛力又是多少等等，然而，這種成本收益分析始終只具有程序性價值，碳預(yù)算設(shè)置的目的和宗旨本身滲透了風(fēng)險預(yù)防的政治文化。碳預(yù)算制定過程和英國意欲在歐盟和全球推廣說明碳預(yù)算本身具有的強烈的國際政治經(jīng)濟涵義，本身也隱含了發(fā)達國家—發(fā)展國家如何分割全球碳預(yù)算的分歧，發(fā)達國家希望自己實施預(yù)算的同時也讓發(fā)展中國家大幅減排從而迷糊和混淆發(fā)達國家早已是巨額預(yù)算赤字的事實從而最終淡化自己的責(zé)任顛覆“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。

　　雖然碳預(yù)算在制度和具體操作上都具有相關(guān)優(yōu)勢，但這并不代表碳預(yù)算在實施過程中不會遭受困難。英國公眾認(rèn)為任何絕對限制都會妨礙自由，對溫室氣體設(shè)置絕對減排目標(biāo)顯然也是自由的部分喪失，因此當(dāng)視自由為生命的英國公眾對注重結(jié)果的碳預(yù)算投以懷疑的眼光時就不會感到奇怪了。

　　如果說觀念上對自由熱愛使英國公眾有所遲疑的話，那么，碳預(yù)算對英國經(jīng)濟和就業(yè)的可能損害則進一步使英國公眾對碳預(yù)算合法性提出了質(zhì)疑。他們認(rèn)為碳預(yù)算只在英國實施會導(dǎo)致英國經(jīng)濟競爭力下降、貿(mào)易機會外流、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機會轉(zhuǎn)移，因此制定第一階段三個具體執(zhí)行周期時便考慮到了全球、歐盟和實施技術(shù)的可行性三個方面，并提出了在歐盟和國際范圍內(nèi)實施碳預(yù)算的可能性。英國政府認(rèn)為碳預(yù)算要歐盟范圍內(nèi)甚至國際范圍推行需要以下幾個條件：碳預(yù)算在英國成功推行，垂范國際社會；碳預(yù)算在英國成功經(jīng)驗為歐盟其他國家仿效；碳預(yù)算的經(jīng)濟成本在該國或地區(qū)可以承擔(dān)的范圍內(nèi)，同時該國和地區(qū)擁有實施碳預(yù)算所必需的技術(shù)；碳預(yù)算實施過程得到企業(yè)、居民和其他行為主體等利益攸關(guān)者主動配合。

　　碳預(yù)算需要英國采取包括碳稅、排放權(quán)交易和拍賣配額在內(nèi)的各種政策工具，而這些政策工具必然會加大生產(chǎn)成本并最終對消費者的支付能力構(gòu)成壓力，更重要的是碳排放主要集中交通和建筑的結(jié)構(gòu)決定了英國碳預(yù)算實施的方向的是低碳社會，導(dǎo)致無論覆蓋面還是深度上碳預(yù)算都比現(xiàn)有的減排體系面臨著更為艱巨的任務(wù)。從目前已經(jīng)施行的碳預(yù)算政策看來碳政策對貧困階層生活可能會造成一些不力后果，碳預(yù)算本身會產(chǎn)生一些意想不到的財富轉(zhuǎn)移效應(yīng)，因此政府能否通過轉(zhuǎn)移支付或者其他形式對這些階層予以實質(zhì)性幫助也很緊要?？傊碱A(yù)算未來能否持續(xù)運轉(zhuǎn)就在于政府是否有足夠的準(zhǔn)備以應(yīng)付經(jīng)濟學(xué)界和科學(xué)界沒有充分掌握的經(jīng)濟、社會和國際政治經(jīng)濟后果并最終爭取生態(tài)、社會和經(jīng)濟之間的平衡。

　　碳預(yù)算，中國可否？

　　英國政府設(shè)定碳預(yù)算，向全世界表明自己應(yīng)對氣候變化的先鋒角色，也向全球展示了應(yīng)對氣候變化的緊迫性，中國作為碳排放增長迅猛、總量已穩(wěn)居世界第一的發(fā)展中大國是否也可以應(yīng)用碳預(yù)算呢？筆者以為從全國層次來說，中國的發(fā)展階段和資源稟賦決定了在看得見的時間內(nèi)碳排放還會持續(xù)大量增長，因此過早的進行總預(yù)算可能會對經(jīng)濟造成過大的成本負(fù)擔(dān)。然而即使碳預(yù)算的設(shè)置不應(yīng)過早，也不代表我們不可以從英國的做法中汲取一些有益的啟示。

　　首先我們必須有預(yù)期目標(biāo)，不能讓溫室氣體無限制排放，可以制定一些指標(biāo)體系比如在在基準(zhǔn)年基礎(chǔ)增長多少、碳排放強度降低多少、碳生產(chǎn)率提高多少等等，雖然這些指標(biāo)這并不代表減緩戰(zhàn)略，但確實有助于樹立應(yīng)對氣候變化的國家形象；

　　其次，應(yīng)對氣候變化必須從制度上確保政治意愿的充足，不能因為經(jīng)濟一時的困難而暫緩氣候政策的實施，氣候變化和環(huán)境污染同根同源，中央政府為應(yīng)對氣候變化、促進可持續(xù)發(fā)展有大量資金技術(shù)投入，也發(fā)布了國家方案，但在地區(qū)層次卻始終存在動力不足的問題，因此如何從中央—地方關(guān)系對地區(qū)予以足夠激勵確保足夠地區(qū)政治意愿的充足甚為重要；

　　再次，國家應(yīng)對氣候變化需要各種各樣的政策工具，目前中央給各省下達節(jié)能減排指令屬于命令控制性，從成本收益來說未盡合理，可以參考碳預(yù)算整合效應(yīng)在執(zhí)行現(xiàn)有政策時引入環(huán)境稅、碳稅、總量—排放權(quán)交易體系等新的政策工具，也可以參考碳預(yù)算的分解效應(yīng)，對建筑、石化等重點行業(yè)和交通等重點部門提出具體要求；充分利用法律工具應(yīng)對氣候變化，目前看來制定一部完備的氣候變化法案對明確不同經(jīng)濟主體的責(zé)任，統(tǒng)一利益攸關(guān)方行動大有裨益，目前全國人大常委會正在審議氣候變化決議草案是一個好的開端；，要在公眾中間加大風(fēng)險預(yù)防的政治文化建設(shè)，實踐證明應(yīng)對氣候變化成本收益分析是必要的，但只應(yīng)該是程序性價值，公眾要樹立低碳意識就必須向公眾灌輸即使氣候變化并未造成損害，應(yīng)對行動也應(yīng)該積極進、提前預(yù)防的觀念；

　　還有，任何公共政策都有意想不到的后果，氣候政策也不例外，政府出臺時必須對之進行綜合分析，以不惡化貧困階層的福利為前提對可能的財富分配效應(yīng)早做準(zhǔn)備；考慮到的我國碳排放，碳預(yù)算本身固定性和的限制性以及相關(guān)的制度安排不可能在現(xiàn)階段的國家層次上推行，但一些地區(qū)和城市層次已具備了某種條件，這樣在碳預(yù)算基礎(chǔ)上因地制宜推行低碳經(jīng)濟從而爭取對經(jīng)濟主體有更好的政策引導(dǎo)作用；最后，充分意識到碳預(yù)算的國際政治經(jīng)濟涵義，對發(fā)達國家充分利用新概念瓦解發(fā)展中國家立場的意圖保持高度警惕，以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則辨別真假，力爭溫室氣體排放權(quán)。

　　碳預(yù)算設(shè)置原則、執(zhí)行過程充分說明了英國低碳發(fā)展的優(yōu)勢，顯然英國設(shè)置碳預(yù)算并不僅僅局限于應(yīng)對氣候變化，還試圖通過提供穩(wěn)定的政策框架為經(jīng)濟主體提供某種導(dǎo)向為全球下一輪核心經(jīng)濟競爭力奠定堅實的基礎(chǔ)，當(dāng)然英國率先推出碳預(yù)算也不排除軟實力的考量和對發(fā)展中國家提出潛在要求。中國目前尚無建立碳預(yù)算的條件和基礎(chǔ)，但這并不是說不能從英國設(shè)置碳預(yù)算過程獲取啟示，和英國相比較，中國發(fā)展低碳經(jīng)濟任重而道遠。